ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Совета при Президенте Российской Федерации
по развитию гражданского общества и правам человека
на законопроект № 273154-7
«Об осуществлении представительства сторон в судах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты»

29 сентября с.г. депутатом Государственной Думы П.В. Крашенинниковым в Государственную Думу внесен проект федерального закона № 273154-7 «Об осуществлении представительства сторон в судах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты» (далее — законопроект).

Ознакомившись с законопроектом, Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека (далее — Совет), руководствуясь подпунктом «д» пункта 4 Положения о Совете, утвержденного указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2011 г. № 120, констатирует следующее.

Как указано в пояснительной записке, законопроект разработан в целях обеспечения реализации прав граждан на получение квалифицированной юридической помощи, которое гарантировано каждому статьей 48 Конституции Российской Федерации.

По мнению автора законопроекта, отсутствие в действующем гражданском процессуальном, арбитражно-процессуальном и административно-процессуальном законодательстве требований к лицам, осуществляющим представительство в судах, иметь высшее юридическое образование, свидетельствует о низком качестве их услуг в связи с отсутствием надлежащей квалификации, при этом их статус оказывающих именно юридическую помощь может якобы вводить доверителей в заблуждение.

Для обеспечения конституционного права на получение квалифицированной юридической помощи предлагается установить к представителям в гражданском, арбитражном и административном судопроизводствах обязательное требование о наличии высшего юридического образования либо ученой степени по юридической специальности (изменения соответственно в ст. 49 Гражданского процессуального кодекса РФ, ст. 59 Арбитражного процессуального кодекса РФ и ст. 55 Кодекса административного судопроизводства РФ).

Кроме того, предусматривается, что право на осуществление представительства иностранными организациями признается лишь при условии их аккредитации при общероссийской общественной организации, представляющей собой объединение граждан, имеющих высшее юридическое образование, и определяемой Правительством Российской Федерации. А для представителей из числа иностранных граждан — помимо требования о высшем юридическом образовании, полученном в Российской Федерации, предусмотрено также и условие о сдаче профессионального экзамена по юридической специальности в вышеназванной общероссийской общественной организации.

— 1 —

1. В части требования к судебному представителю иметь высшее юридическое образование

Позиция Совета относительно критериев квалифицированности юридической помощи и ограничения возможности осуществления судебного представительства только адвокатами сформулирована в Рекомендациях специального заседания Совета на тему: «О роли адвокатуры в правозащитной деятельности» от 18 августа 2015 г.

В развитие изложенных в названных Рекомендациях выводов Совет полагает, что выбор как представителя, так и необходимой степени квалифицированности предоставляемой им юридической помощи, осуществляет сам доверитель, исходя в том числе из документов об уровне образования, опыта и квалификации представителя. Государство лишь создает — в соответствие с Конституцией РФ — условия для возможного выбора разных форм и способов защиты.

Положения частей 1 и 2 ст. 45 Конституции РФ о гарантированности государственной защиты прав и свобод человека и гражданина и праве каждого защищать их всеми не запрещенными законом способами требуют обеспечения каждому лицу права привлечь для осуществления своего представительства или защиты специалистов в самых разных областях знаний, включая правоведение, как имеющих высшее юридическое образование, так и не имеющих его. При этом на представителей, не являющихся адвокатами, не распространяются специальные права и гарантии, предоставленные законодательством исключительно адвокатам (в части неприкосновенности, особого порядка привлечения к уголовной ответственности и т.д.), а также процессуальные полномочия адвоката-защитника по уголовным делам.

Как следует из правовых позиций Конституционного Суда РФ, изложенных в постановлениях от 28 января 1997 г. № 2-П и от 16 июля 2004 г. № 15-П, законодатель должен обеспечивать баланс публичных интересов и прав и законных интересов лица при выборе представителя для судебной защиты, не допуская несоразмерного ограничения как права на судебную защиту, так и права на получение квалифицированной юридической помощи.

Лишение участников гражданского, административного и уголовного судопроизводства права обратиться помимо специалиста с высшим юридическим образованием или наряду с ним также к другим лицам, способным, как они полагают, оказать им юридическую помощь, фактически привело бы к понуждению использовать только один способ защиты, что не согласуется с частью 2 ст. 45 Конституции РФ — в ее соотношении с запретом снижать достигнутый уровень гарантий такой защиты. Данное ограничение, значительно сузив возможности каждого свободно выбирать способ защиты своих интересов, было бы препятствием к реализации гарантированного частью 1 ст. 46 Конституции РФ права на доступ к правосудию.

Более того, Совет, как и прежде, считает необоснованной не соответствующую названным правовым позициям Конституционного Суда РФ установленную в Кодексе административного судопроизводства РФ ограничительную регламентацию способов правовой помощи, а именно: возможность осуществления представительства в суде по административным делам лишь лицами, имеющими высшее юридическое образование (часть 1 ст. 55 КАС РФ), а также фактически принуждение заявителей, не имеющих высшего юридического образования, к ведению дел об оспаривании нормативных правовых актов в судах областного и более высокого уровня непременно с помощью представителя, имеющего высшее юридическое образование (часть 9 ст. 208 КАС РФ).

Совет отмечает, что даже в уголовном судопроизводстве предусмотрена возможность участия в качестве защитника наряду с адвокатом иного лица, о допуске которого ходатайствует обвиняемый, а при производстве у мирового судьи указанное лицо допускается и вместо адвоката (часть 2 ст. 49 УПК РФ).

— 2 —

Таким образом, в уголовном процессе законодатель допускает осуществление представительства лицами, от которых не требуется подтверждение их квалификации в области юриспруденции.

Согласно части 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

С учетом изложенного, следует признать, что допуск специалистов, не имеющих высшего юридического образования, к осуществлению судебного представительства в гражданском, арбитражном или административном процессе не посягает ни на одну из конституционно значимых ценностей и не противоречит основам судопроизводства, закрепленным в части 3 ст. 123 Конституции РФ.

В пояснительной записке к законопроекту нет мотивированного обоснования необходимости изменения существующего положения.

Единственный аргумент о введении доверителя, рассчитывающего на юридическую помощь, в заблуждение в связи с возможным отсутствием у представителя высшего юридического образования не учитывает имеющееся у доверителя право требовать от представителя документального подтверждения уровня его образования, опыта, квалификации и др.

Совет отмечает, что международные нормы также не увязывают квалифицированность юридической помощи с обязательностью для представителя высшего юридического образования.

Так, согласно подпункту «d» пункта 3 ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 16 декабря 1966 г.) каждый обвиняемый в уголовном судопроизводстве имеет право защищать себя лично или через посредство выбранного им самим защитника.

Это право предполагает возможность обвиняемого обратиться к любому юристу (в том числе к лицу, выполняющему функции юриста, не имея официального статуса такового) за помощью для отстаивания и защиты его прав на всех стадиях уголовного разбирательства (Основные принципы, касающиеся роли юристов, принятые Восьмым конгрессом Организации Объединенных Наций по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (Гавана, 27 августа — 7 сентября 1990 г.)).

При этом исключительное право выбора защитника принадлежит самому субъекту защиты, а не следователю, прокурору или какому-либо другому лицу.

Исключение лиц, не имеющих высшего юридического образования, из сферы оказания юридической помощи может крайне негативно отразиться на общедоступности и гарантированности государством защиты прав и свобод граждан, прежде всего, в традиционно необеспеченных правовой поддержкой сферах защиты прав беженцев, переселенцев, инвалидов и других малообеспеченных категорий населения, социальных и экологических прав — при существенной нехватке занимающихся данной помощью специалистов.

— 3 —

Тем более, что для юристов с высшим образованием такие сферы, к сожалению, пока по-прежнему рассматриваются как неприбыльные и не мотивирующие отслеживать развитие законодательства и правоприменительной практики в названных сферах в целях повышения качества своей юридической помощи гражданам.

Закрепление за специалистами, имеющими высшее юридическое образование, монопольного права на осуществление судебного представительства будет препятствовать конструктивной конкуренции между адвокатами и другими лицами, добросовестно оказывающими услуги в области юриспруденции.

2. В части условий аккредитации при общероссийской общественной организации граждан, имеющих высшее юридическое образование, и сдаче профессионального экзамена по юридической специальности в указанной общероссийской общественной организации — для приобретения права на оказание судебного представительства соответственно иностранной организацией и иностранным гражданином

Совет обращает внимание на то, что авторами пояснительной записки к законопроекту не указаны цели названных выше аккредитации и сдачи экзамена. При этом в действующем правовом регулировании отсутствуют необходимые правовые основания для организации подобных процедур. Не говоря уже о неясности критериев для определения такой организации, порядка проведения профессионального экзамена, выдачи документа об аккредитации и т.д.

Кроме того, не учтено противоречие указанных условий международным договорам Российской Федерации.

Признание в Российской Федерации полученных в иностранном государстве образования и (или) квалификации, помимо законодательства Российской Федерации, регулируется международными договорами о признании и эквивалентности иностранного образования и (или) иностранной квалификации (статья 107 Федерального закона от 29 декабря 20012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»).

В частности, статья 1 «Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам» (г. Минск, 22 января 1993 г.) предоставляет право «гражданам каждой из Договаривающихся сторон, а также лицам, проживающим на их территории, … право свободно и беспрепятственно обращаться в суды, прокуратуру и иные учреждения других Договаривающихся Сторон, к компетенции которых относятся гражданские, семейные и уголовные дела (далее — учреждения юстиции), выступать в них, подавать ходатайства, предъявлять иски и осуществлять иные процессуальные действия на тех же условиях, что и граждане данной Договаривающейся стороны. Положения настоящей Конвенции применяются также к юридическим лицам, созданным в соответствии с законодательством Договаривающихся сторон».

Ряд международных договоров Российской Федерации закрепляет признание дипломов о высшем образовании и ученых званий при поступлении на работу или осуществлении профессиональной деятельности (статьи 7 – 9, 11 Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь о взаимном признании и эквивалентности документов об образовании, ученых степенях и званиях от 27 февраля 1996 г., статьи 8 – 12 Соглашения между Правительством Республики Беларусь, Правительством Республики Казахстан, Правительством Кыргызской Республики и Правительством Российской Федерации о взаимном признании и эквивалентности документов об образовании, ученых степенях и званиях от 24 ноября 1998 г. и др.).

— 4 —

Согласно пункту 21 Протокола о торговле услугами, учреждении, деятельности и осуществлении инвестиций (Приложение № 16 к Договору о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г.) каждое государство-член предоставляет услугам, поставщикам и получателям услуг другого государства-члена режим не менее благоприятный, чем режим, предоставляемый при таких же (подобных) обстоятельствах своим собственным таким же (подобным) услугам, поставщикам и получателям услуг. Взаимное признание разрешений и профессиональных квалификаций отнесено к мерам, которые обеспечивают необходимую стабильность отношений в этой сфере. Соответственно, вопрос правомерности ограничения юридических услуг на территории ЕАЭС должен решаться в рамках механизмов, предусмотренных указанным Протоколом.

Нельзя не учитывать и тот факт, что предоставление одной из общественных организаций исключительного права проводить аккредитацию иностранных юридических и физических лиц, а также принимать квалификационные экзамены может интерпретироваться как коррупциогенное и нарушающее требования части 4 статьи 13 Конституции РФ, согласно которой все общественные организации равны перед законом.

На основании изложенного, Совет считает концепцию законопроекта не согласующейся с конституционными положениями об обеспечении в Российской Федерации прав и свобод человека и не соответствующей действующему законодательству, гарантирующему более высокий их уровень, и рекомендует отклонить законопроект.

Настоящее заключение подготовлено Советом при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека и принято путем заочного голосования « 21 » декабря 2017 г.

Председатель Совета М.Федотов

— 5 —

✆ +7 (499) 390-54-52